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行政诉讼案件的证据规则
更新时间:2012/12/18 11:27:19 作者:张国良 浏览次数: 来源:本站原创

张国良

 

在目前行政诉讼中,涉及山林权属行政裁决纠纷的案件所占的比重较大。山林权属纠纷是指单位或个人因林木、林地所有权和使用权而发生的纠纷,由于历史原因及林业经济效益凸显,造成了山林权属纠纷多发。处理山林权属纠纷,一般先由当地县级或者乡级人民政府调处,作出处理决定,后经上一级人民政府的行政复议,最后才进入司法程序,即行政诉讼,山林权属纠纷往往经历很长的时间才能有最终的处理结果。

一、山林权属纠纷形成的原因

山林权属纠纷形成的原因,既有现实原因,也有历史原因;既有人为原因,也有自然原因。

第一,林业管理工作混乱是林权纠纷产生的主要原因。林政档案的不完善是其主要表现。以山林权纠纷为例,由于多数土地没有经过林业行政部门的清丈登记,以致缺乏作为确认土地产权依据的地籍档案资料,当发生林地纠纷时,林业行政部门也不能弄清其权属,这样恶性循环下去,又出现了更多的林权纠纷。可见,由于管理上的混乱而造成的产权不明晰,是导致林权纠纷的原因之一。

第二,林业改革中的历史遗留问题是造成林权纠纷的重要原因。林权是在上世纪80 年代的林业三定政策即稳定山权林权、划定自留山、落实林业生产责任制的基础上形成的。在林业三定时期,普遍存在着工作过粗的问题,没有把历史上遗留的问题清理彻底,在划分自留山和责任山的过程中还存在着山界不清的问题;再加上政府过度地使用了行政手段,而忽视了经济手段、法律手段而导致了产权混乱,这也是引发林权纠纷的原因之一。

第三,林地升值是导致林权纠纷的催化剂。林权改革前,政府对林木交易实行垄断控制,对林木交易征收高额的交易税,林权的价值被人为压低了;改革后,林木市场交易扩大,林权的价值攀升,越来越多的主体开始参与进来,而当利益分配不均衡时,必然会导致林权纠纷的产生。

第四,人为地制造事端也是引发林权纠纷的一个不可忽视的原因。随着市场经济的高速发展,林地价值逐年呈大幅度增长的趋势,群众对林地的关注度也日益增高,为了相互争夺林地利益引发了越来越多的林地纠纷。事实上,在一些林权纠纷案件中,存在着许多刁民抗争,依靠家族、宗族势力妨碍司法,阻碍着林权的正常流转。1

二、山林权属行政裁决纠纷的处理程序

由于山林权属纠纷证据涉及的年代久远,当地县级或者乡级人民政府在查清历史事实,根据权属证明、经营管理事实等证据,作出权属纠纷处理决定,而进入行政诉讼后,行政审判的审理对象就是当地县级或者乡级人民政府作出的处理决定,主体是否正确、程序是否合法、事实是否已经清楚、适用法律法规是否正确,都是行政审判所审查的内容。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十二条:被告对作出的具体行政行为负有举证责任,应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件的规定,山林权属行政裁决纠纷案件的举证责任主体应该是作出处理决定的县级或者乡级人民政府。作出处理决定的县级或者乡级人民政府应在法定的期限内向人民法院提供其作出处理决定的依据,包括事实依据和法律依据。

有学者提出,人民政府对山林权属进行确权裁决,承担的是居中裁决角色,该类纠纷的实质还是争议各方对争议山林享有所有权和使用权问题,是处于平等主体的争议各方当事人的权益之争,审理该类案件不应适用行政诉讼法规定的程序审理,而应适用民事诉讼法的程序来审理。山林权属是一种财产权,《民法通则》第74条第(一)项规定,劳动群众集体组织的财产属于劳动群众集体所有,包括法律规定的集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等。同时第 81 条第三款、第四款也对森林等作为一种财产所有权加以规定,也适用合同法调整。所以,应由民法来调整。根据民诉法规定,对争议的处理可以适用调解原则,有利于诉争的彻底解决,避免了循环诉讼。2而作出处理决定的人民政府可以作为案件的第三人参加诉讼,人民法院按照民事程序审理案件,发现人民政府的处理决定有误,可以撤销该处理决定,并直接将争议的山林权属确权给一方。

笔者认为,上述观点是值得商榷的。首先,人民政府作出的处理决定是一种行政裁决,利害关系人是可以对行政裁决提起诉讼,而人民法院就应当依照行政诉讼的规定,对做出处理决定具体行政行为的合法性进行审查,而不是直接对山林权属的审查,应适用行政诉讼程序。其次,根据《中华人民共和国森林法》等法律规定,具有核发山林权属及处理山林纠纷的法定职责是人民政府,由人民法院通过民事审判程序,直接对山林权属进行确权,不符合法律的规定,也会使人民政府怠于履行其法定职责。再次,山林权属行政裁决纠纷案件,人民法院审查的对象是人民政府作出的处理决定,是对行政裁决内容的审查,人民政府与争议各方当事人不是平等的民事主体,人民法院不应以民事审判程序去审理该类案件。因此,山林权属行政裁决纠纷属于行政诉讼范畴,不应通过民事诉讼途径解决。

三、山林权属行政裁决纠纷的常见证据类型

山林权属纠纷由于时间跨度长,普遍存在证人难觅、证言难集、书证难鉴、物证难辩、证据链难连的问题,人民政府在处理山林纠纷时,亦进行大量的调查工作,尽可能取得更多的证据。因此,山林权属行政裁决纠纷案件的证据通常会较多,且较为复杂。山林权属行政裁决纠纷案件常见的证据类型:

1、书证。这是山林权属行政裁决纠纷案件证据的主要类型,如:山林权属证明;当事人之间依法达成的林权争议处理协议、赠送凭证及附图;法律依据;山场勘察笔录等。

2、证人证言。包括当地县级或者乡级人民政府在作出处理决定时对证人所作的调查笔录;证人亲自到庭作证。由于山林权属纠纷所涉及的时间较长,年纪较大的村民较为清楚争议山场或山林的权属及经营管理事实,因此,证人的年纪一般较大,且证人人数较多,所在地较为偏远,全部证人出庭作证存在较大难度,因此主要以证人笔录形式出现。

3、视听资料。主要是争议山场或山林现状的视听资料,主要是录像。这种类型的证据在山林权属行政裁决纠纷案件中出现得较少。

4、鉴定结论。主要是对争议书证,如权属证明记载内容的笔迹鉴定、山场勘察笔录中签名的真实性等的鉴定。鉴定一般需由当事人在合理期限内提出,并委托具有资质的鉴定机构进行鉴定,处理山林纠纷的人民政府认为有需要的也可以依法委托鉴定机构进行鉴定。

四、山林权属行政裁决纠纷的证据采纳方式

根据山林权属行政确权案件的特点,在行政诉讼中,人民法院应当审查相关的证据,结合案件的实际情况,对证据进行分析,采纳。

(一)山权、林权权属证明的采纳

根据《林木林地权属争议处理办法》第六条:县级以上人民政府或者国务院授权林业部依法颁发的森林、林木、林地的所有权或者使用权证书,是处理林权争议的依据的规定,林权证是确定山林权属最有力的证据,也是优先适用的证据。这里的林权证是指狭义的林权证,最为常见的林权证有:20世纪80年代初,县级以上人民政府开展的稳定山权林权、划定自留山、确定林业生产责任制时(即林业三定时期)的《山权林权证》;2002年左右开展的林权证换发工作,换发的《林权证》,亦即是新版《林权证》。林业三定时期,由于当时县级人民政府的工作不够细致,致使该时期核发的《山权林权证》,存在四至不够清晰,出现重证现象等现象;《山权林权证》的存根,很少能保存下来,查证较为困难;《山权林权证》的权属人较为复杂,除了村集体的,还出现了林场,政府机关作为权属人的情况;有的地方甚至是将该章的空白《山权林权证》是下发到村委会一级自行填写的,致使《山权林权证》管理混乱。对于林业三定时期的《山权林权证》,只要是真实的,除非有确切的证据证明该《山权林权证》是违法取得的,原则上予以采纳,作为确权的证据使用。

由于当时村民对山林的经济效益忽视及需要缴交税费等原因,致使面积小填的情况较为普遍。对于四至、面积与实际不符的,依照《林木林地权属争议处理办法》第十条:处理林权争议时,林木、林地权属凭证记载的四至清楚的,应当以四至为准;四至不清楚的,应当协商解决;经协商不能解决的,由当事人共同的人民政府确定其权属的规定,以实际的四至及面积为准。

由于历史原因,特别是林业三定时期,核发《山权林权证》不够规范,造成了重证现象的出现,对于重证的处理,根据《林木林地权属争议处理办法》第十一条:当事人对同一起林权争议都能够出具合法凭证的,应当协商解决;经协商不能解决的,由当事人共同的人民政府按照双方各半的原则,并结合实际情况确定其权属的规定,协商解决,协商不成,由人民政府裁决。特别注意一点,协商一致或人民政府裁决,都会造成一方当事持有的权属证明,失去效力,因此,人民政府在作出处理决定的同时要将相应的权属证明进行注销,避免重证的再次出现。

同时,要明确的是,土地改革前有关林木、林地权属的凭证,不得作为处理林权争议的依据或者参考依据,人民政府在作出处理决定时,不能将争议一方持有土地改革前有关林木、林地权属的凭证作为确权的证据使用。

(二)在未持有林权证或者林权证确定权属有错误的情况下,其他证据的采纳

主要包括:1、土地改革时期,人民政府依法颁发的土地证;2、土地改革时期,《中华人民共和国土地改革法》规定不发证的林木、林地的土地清册;3、当事人之间依法达成的林权争议处理协议、赠送凭证及附图;4、人民政府作出的林权争议处理决定;5、对同一起林权争议有数次处理协议或者决定的,以上一级人民政府作出的最终决定或者所在地人民政府作出的最后一次决定为依据;6、人民法院作出的裁定、判决;7、国有林业企业事业单位设立时,该单位的总体设计书所确定的经营管理范围及附图;8、土地改革、合作化时期有关林木、林地权属的其他凭证;9、能够准确反映林木、林地经营管理状况的有关凭证;10、依照法律、法规和有关政策规定,能够确定林木、林地权属的其他凭证;1120世纪60年代初,人民政府将劳力、土地、耕畜、农具固定给生产小队使用时(即四固定时期),人民政府确定的山林权属和经营范围的材料、文件;1220世纪80年代初,县级以上人民政府开展的稳定山权林权、划定自留山、确定林业生产责任制时(即林业三定时期),县级以上人民政府核发的社员自留山证、社员责任山证及林业生产责任书等有关确定山林权属和经营范围的材料、文件。上述证据虽不能作为确定山林权属的唯一证据,但是作为权属来源的重要证据,在审理案件时结合其他的证据予以采纳,可以查清正营山林的真实历史状况,明确权属。土地改革时期,人民政府依法颁发的土地证、林业三定时期的社员自留山证等,由于是以户为单位发放的,因此,证件记载的面积往往是较小,在权属时不能以记载面积与争议面积有差距,而否定争议一方有权属证明的事实。对于这类相应权属证据的采纳,只要是真实的,无确凿的证据可以退翻的,原则上予以采纳。

(三)当事人之间协议的采纳

当事人之间就争议山场达成的协议,其实是对山场的民事处分行为,只要符合法律的规定,应当予以认可的。由于发生争议的单位或个人,可能曾就争议山林的权属经达成过协议,对于各方当事人提供的协议,无论是自行达成的协议,还是有关机关单位主持达成的协议,只要是真实、有效的,应当予以采纳,并作为确权的辅助证据使用。在存在多次协议的情况下,以争议各方当事人达成的最后协议为准。即使一方提供山权林权的权属证明,但是在取得权属证明后,方达协议的,应当以协议为准,尊重实际的客观情况,不能简单的以山权林权的权属证明,将争议山林确权给持有权属证明一方。

(四)对于争议山林经营管理事实证据的采纳

主要是争议各方当事人对争议山林的经营管理情况,通常有发包给他人管理,收取承包费;对争议山场进行过的植树造林;对争议山场进行合理的开发使用;对争议山场的林木进行砍伐的证明等,能够证明当事人对争议山场的历史使用事实。而承包争议山场,承包方所进行的经营活动,不能作为承包方经营管理证据,反而能够证明发包方经营管理事实的证据。有书面证据证实争议山林的经营管理事实的,优于仅有证人证言证实的经营管理事实。

(五)证人证言的采纳

由于争议山林的实际权属、经营管理事实等,是有延续性的,在争议山场附近,特别是与争议山场有交界的集体或个人,是比较清楚的,因此,相关人员的证言是较为有力的证据,但不能仅以证人证言就作为山林权属的确权证据,而要结合有关的证据,互相印证,才作为确权的证据。而证人通常为争议争议各方的村民或附近村民,有的是存在血缘或利益关系,其所作的证言会偏向有血缘或利益关系一方,因此,对于证人证言的采用,必须严格按照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十三条 证明同一事实的数个证据,其证明效力一般可以按照下列情形分别认定:……(七)其他证人证言优于与当事人有亲属关系或者其他密切关系的证人提供的对该当事人有利的证言;(八)出庭作证的证人证言优于未出庭作证的证人证言的规定,进行分析、采纳。一般情况下,不是争议各方当事人的村民的证言优于争议各方当事人村民的证言;出庭作证的证人证言优于未出庭作证的证人证言。

(六)鉴定结论的采纳

无论是在行政裁决过程中,还是在行政诉讼中进行的鉴定,只要是合符法律的,由具有鉴定资质,包括鉴定机构和鉴定人,程序合法,鉴定结论清晰、明确的作证据使用,决定书证的效力,必要时也可以要求鉴定人出庭接受质询。

(七)山场勘察笔录的采纳

山场勘察笔录是山林行政确权行政案件中行政机关常要提供的证据。山场勘察笔录是否需双方当事人到场并签字,在实践中也是争议较大的问题。勘察笔录是行政机关为核实某一方当事人所提交的权证(或者证据)的真实性,比对权证记载的四至与实际地物标的关系,确定权证与争议山场的关联性,核实某一方当事人主张权利的山场的范围、类别等情况。换一句话说,是以当事人一方的证据为基础,让其在特定区域进行指认,以此判断其证据的关联性、真实性或者找出其中存在的矛盾,属于行政机关核实证据的一种有效方式。3

对于山场勘察笔录应当分为两种类型:第一种是对争议山林范围的山场勘察笔录;另一种是对争议各方持有的权属证明,如《山权林权证》、《林权证》、《土地房产证》、《自留山证》及有关的文件、协议所进行的山场勘查笔录。第一种山场勘察笔录是需要组织争议各方当事人到现场进行勘察,标志四至范围,并在地图上圈划争议范围,因此,需要争议各方当事人的代表签名确认,缺少任何一方的当事人的代表签名,除有正当理由,如当事人的代表到现场指认后,拒绝签名的,有其它人员签名作实外,对于该种山场勘察笔录,不予采纳作证据使用,需要重新组织争议各方当事人勘踏现场,重新制作山场勘察笔录,方可作为确定争议范围的证据。而对于另一种的山场勘察笔录,是由持有权属证明的一方当事人对其权属证明所涉及的四至、面积的指认,因此,只需要有持有权属证明的一方当事人的代表签名确认,即可作为证据采纳。山场勘察笔录是确定争议山林范围的重要方式,每一件山林纠纷,作出处理决定的人民政府都应当组织争议各方当事人到争议现场依法进行现场踏勘,制作山场勘察笔录,并作为证据附卷备查,如在人民政府处理山林纠纷时,未制作山场勘察笔录,进入诉讼阶段,人民法院组织争议各方当事人到争议现场依法进行现场踏勘,制作山场勘察笔录,如仍不能能确定争议范围的,可以撤销人民政府的处理决定,由人民政府重新作出处理决定。

 

由于每一件山林权属行政裁决纠纷案件都有不同的实际情况,调查所取得的证据材料,不可能一致,因此,要针对每一件案件所出现的证据,结合实际,依照证据规则,进行综合的分析、判断,最终决定证据的采纳。

 

(作者单位:肇庆市中级人民法院)



1张津,《浅析我国林权纠纷的成因及解决机制》,载《生态文明与林业法治——2010 年全国环境资源法学研讨会(2010.7.30 - 8.2•哈尔滨)论文集》。

2刘廷:《试论山林权属纠纷的确权问题》,载《法治快报》200971日第5版。

3李修贵:《山林确权行政案件审理中应廓清的几个主要问题》,载http://www.chinalawedu.com/new/16900_172/2009_11_12_ji61381557292111900221395.shtml,于2012427日访问。