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对我国法官制度现状的几点思考
更新时间:2016/12/23 15:40:05 作者:谢琪 浏览次数: 来源:本站原创

    谈及到法官制度,主要可以从两个方面进行理解,狭义的法官制度和广义的法官制度。关于狭义的法官制度,我们首先就会联想到的是我国目前实施的《中华人民共和国法官法》,该法颁布于1995年,后又于2001年进行了部分修改,具体内容包括:法官的职责、义务和权利、法官的条件、任免、任职回避、法官的等级、考核、培训、奖励、惩戒、工资保险福利、辞职辞退、申诉控告、法官考评委员会。从广义上来理解,法官制度还应该包括最高人民法院的司法解释和若干意见规定、国务院的相关规定、及地方法院系统制定的一些标准及内容,比如:《中华人民共和国法官等级暂行规定》和《评定法官等级实施办法》等。

    我国的司法改革开始于上世纪八十年代,总体上来讲,较之从前是有所发展和进步的,其改革成果也是不可否认的,在此发展过程中:法院积极开展工作,制定了多项司法改革制度,法治观念不断深入人心,为整个市场经济的完善和发展,社会稳定及各种矛盾的妥善处理作出了巨大贡献,但是我们在看到成绩的同时,也应注意到在改革过程中存在的不足及需要完善的地方,有些制度并没有从根本上改变原有的弊病和缺点,只是表现形式发生了些变化。如某些地方法院打着司法改革的旗帜,进行了所谓“全方位、多方面为当事人服务”的改革,并大肆进行媒体宣传、推广,而实质上各项工作内容并没有发生丝毫的变化,这些都是客观存在的一些社会现象。为了使司法改革不断完善,司法公正早日得到全面实现,就有必要揭示一下司法实务法官制度中存在的一些问题。

    一、法官制度行政化严重

    (一)目前,我国法官是按照公务员录用标准来选拔和任用的。

按照国际惯例,法官是相对独立的司法官员,并不具有行政角色,法官的选任本质上是属于司法权的表现,与行政权是独立分开的。《中华人民共和国宪法》第一百二十六条明确规定 :“人民法院依照法律规定独立行使审判权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”这一规定为审判权的专属性、独立性、合法性奠定了宪法基础。同时根据《中华人民共和国法官法》第九条的规定,担任法官所必须具备的条件中并没有规定“必须通过公务员考试”。但实务中要担任法官工作的首要条件就是通过公务员考试,这就出现了法律规定和实务操作明显不同的现象,而且最终是以公务员的标准去选拔和录用法官。将法官纳为公务员,会造成审判与行政的混同,容易使司法行政一体化,使法官从产生的那刻起就带有浓厚的行政化色彩,对独立审判、依法治国非常不利,其本质是行政干预司法,以行政权代替司法权,违背了宪法的基本原则,最终导致法院不能够独立审判。

    (二)法院的财政来源于当地政府机关,没有专门独立的财政支持。

目前我国法官的工资收入、法院其他财政支出是由地方政府预算并支付,相关财物均由地方政府管理,类似于其他行政部门。由此导致的直接结果就是法官从经济上受制于地方政府,政府可以完全掌握法院的经济命脉。这是非常严峻的社会现实,法官作为社会关系中一个自然人,他也有必需的物质生活需求,但当最基本的生存资料所有权掌握在其他人的手中,必然会受制于该控制人。因此,要想达到司法独立的预期效果,必须在法官制度设计中赋予其专门独立的财政支持。关于这一点,我们可以借鉴西方国家的一些经验和做法,比如:美国由议院专门拨款给法院,而议院是由广大民众选举和表决出来的。这样就可以摆脱地方政府干预审判,避免“权大于法”的产生,避免地方政府领导干预审判、指导判决的现象。

    (三)法官内部级别待遇行政化,上下级法院形成的是行政管理和领导关系。

    《公务员法》把公务员职务分为领导职务和非领导职务。领导职务层次分为:国家级正职、国家级副职、省部级正职、省部级副职、厅局级正职、厅局级副职、县处级正职、县处级副职、乡科级正职、乡科级副职。《法官法》把法官分为十二级,最高人民法院院长为首席大法官,二至十二级法官分为大法官、高级法官、法官。《中华人民共和国法官等级暂行规定》又具体细化了如何分级。这样的划分,本来是国家对法官专业水平的划分确认,增强法官的责任心和荣誉感,保障法官依法行使国家审判权,但在实务中,却拿着该分类级别去套用公务员的行政级别,在法官的待遇上实行行政化,按照行政待遇划分,工资及福利也是参照行政人员。可见,法官内部制度的行政化已经非常深入。

    根据宪法的第一百二十七条规定 :最高人民法院是最高审判机关。最高人民法院监督地方各级人民法院和专门人民法院的审判工作,上级人民法院监督下级人民法院的审判工作。可见,上下级法院本应该是监督关系,但实际上,现在上下级法院为领导关系,一审的案件有些比较复杂,下级法院首先要请示上级法院的意见然后再作出判决,以避免上诉后该案件被发回重审或改判。试想:法律规定的“两审终审”还有什么意义?上级人民法院的监督功能又如何发挥?这就完全背离了上级法院对下级法院有效监督的立法初衷。最高人民法院常务副院长沈德咏曾指出:“优化人民法院职权配置,在保障下级法院依法独立公正行使审判权的前提下,明确上级法院对下级法院在司法业务管理和司法行政管理工作方面监督指导的范围和程序,完善上下级人民法院之间的审判监督关系,构建科学的审级体系。”(1)

    二、基层法院法官专业化水平不高,法官素质参差不齐

    修改后的《法官法》第九条对担任法官必须具备的条件做了明确规定,主要是包括学历及专业要求,其中学历起点基本要求为本科。而修改前的《法官法》规定的是大专毕业为起点,这样就会使得新规定对一部分大专毕业的现职法官不具溯及力,新规定也还是得不到严格的执行。此外,基层法院有相当一部分人员是由其他部门调换来法院的,有些是军队干部转业来到法院,他们以前根本不具备法律基础知识,也没有类似的工作经验,就顺利地穿上了法袍,手拿法槌,公开审判。试问:这样的判决是如何做出的?又如何经得起检验?目前在地方政府仍然存在各部门领导轮换,由教育局、粮食局的领导干部去法院担任院长或庭长,这是多么滑稽的现象,一个没有任何专业背景的人员担任法院的负责人,试想这样的法院领导班子将会是怎样?

    存在的不一定是合理的。法律是一门专业性很强的学科。在国外,只有受过专业教育和专门培训的人员才能迈进这个职业行列。比如美国,只有从事律师工作满一定年限后才有可能担任法官,从专业教育和工作经历来看最少是十年以上。以德国为例,要取得法官资格要经过两次国家考试,第一次国家考试是在大学法律专业学习后进行,通过第一次的考试后参加两年半的实习,实习期间参加八次口试和八次笔试考试全部合格并顺利完成实习任务者可参加第二次国家考试,两次考试都通过者即可申请法官资格。大学法律系的正教授当然具有法官资格。联邦法院的法官由总统任命,州和地方法院的法官由各州任命。(2)而在现阶段的国内地方法院,进入法院和进入其他行政职能部门基本一样,法官职业的神圣感、荣誉感荡然无存。

    为什么会出现大量的、科班出身的法律专业人员却不能进入法院系统,大量的高学历法学专业人才只能在法院的大门外徘徊,这是我们需要反思的一个问题。是已有法官队伍拒绝纳新?还是制度设计的缺陷?既然我国法官法已经将专业和学历作为考量法官素质的一个硬性指标,就应该按此标准去选择和录用,使更多的法律专业人员充实到法官队伍中来,而且这些高学历专业人才长期在高校、研究机构接受新的法律思想、观念,对法律的理解和眼界也更为宽阔,法律素质较高,在一定程度上有利于避免和克服司法腐败。不能单纯的以没有司法实践经验就将他们拒之于法院系统门槛之外,经验是可以在实践中慢慢积累起来的。

    根据我国诉讼法的规定,审判制度实行的是“两审终审制”,即一个案件一般经过两个审级法院的判决就生效。而在实务当中,大量的案件启动在基层人民法院,即县级或区级人民法院,对县级法院判决不服的上诉至中级人民法院(市级或州级),除非是案情重大或涉外案件才有可能直接在中级受理、审理。从这我们就不难发现:案件更多地是集中在基层,但是我们基层法院法官的综合素质相对于上级法院的来说普遍较低,学历、学识、审判经验各方面都不如上级法院。基层法官的业务水平、个人修养离老百姓的要求还有很大差距。(目前的事实情况是:中级或高级人民法院的法官都是从基层具有高学历和丰富审判经验的法官中选拔上去的。)

    三、法官办案效率不高,缺乏精英化、专业化的法官

    全国人大常委会委员贺一诚认为:“我国的法官数量并不少。按国际惯例,13亿人口,应该有13万法官,可我们现在有19万法官。19万这个数据,亦为最高法院报告所证实。”香港总人口700万,配备律师8000多名,全职法官仅185位。也就是说,内地的法官占总人口比是香港的接近5倍。外经济贸易大学法学院副教授侯猛曾向记者表示:“基层法院约有60%的法官并不审理案件,而是在从事其他诸如后勤、办公室、执勤、宣传、理论研究等行政性工作。”(3)各地法院设立的法官职位倒是不少,但往往是人浮于事,机构烦冗,效率低下,没有很好地发挥各自岗位应有的作用。时常会出现在正常上班期间找不到法官,以开会、出差、培训为理由。试问:法官的正常上班时间都没有保证,怎样去保证其工作效力?因此只有压缩人员编制,选任那些德才兼备、品学兼优的法官,合理分配人员资源,其工作效率才有保证。拥有一支精英化、专业化的法官队伍,才能将有限的财政资源更好地运用到法官身上,从而更好地保障其工资收入及后续的各项待遇。

    四、司法为民的理念还没有完全树立起来,存有漠视当事人诉权和利益的现象

    法官作为法律救济的守护者,最终行使的是人民赋予的审判权,这些权力不是法院系统自身产生的,而是人们通过代表授予给法院的,也就是说:广大的人民群众是这项权力的主体。既然人民是审判权的主体,作为审判机关的代表人—法官,就必须以人民群众的利益为出发点和落脚点,实现公平正义,服务于民。因此司法为民是审判活动应有之义,法官应当转变原有的“官本位”思想,更好地保障当事人诉权和切身利益。

    比如:民事案件立案难问题。

    笔者曾多次遇见当事人在立案庭与负责立案的法官发生冲突。原因是法官没有明确告知当事人立案需要提交的材料和理由及立案的法律依据,只是简单地否定和拒绝立案,也没有对此出具任何书面文件。根据民诉法的规定:不给予立案的,应给予不予立案裁定书,当事人可以提出上诉。上述情况会致使当事人不能在本级法院立案,同时又不能向上级法院上诉,最后使当事人完全丧失法律救济的机会,根本无法启动司法程序,让他们抱有的最后一丝希望都破灭了,这是多么残酷的现实,使真正需要法律保护的人却对法律完全丧失了信心,对法律的敬畏心理、公正性、神圣感完全泯灭。有些办案法官态度冷淡甚至恶劣,本来当事人诉至法院就已非常疲惫,甚至有些紧张,加上普通人对法律的不了解,有些法官直接告诉当事人去聘请律师,极力地推脱案件的受理,目的是为了减少他们的工作量。殊不知当事人聘请律师是需要支付费用的,而且也没有规定必须要委托律师或其他代理人的,这样做变相地把当事人应有的诉讼权利和地位削弱了。法官有义务告知当事人关于立案的相关事项,包括需要提交的证据和材料,只要符合立案条件的就应当受理。推脱或拒绝受理不是减少纠纷的有效途径,围堵不如疏导,正所谓:“防民之口,胜于防川。”

    又如:审理期限延长的现象很普遍,大量案件处于审而未判的状态。

    根据民事诉讼法的第一百三十五条规定:“人民法院适用普通程序审理的案件,应当在立案之日起六个月内审结。有特殊情况需要延长的,由本院院长批准,可以延长六个月;还需要延长的,报请上级人民法院批准。”正是有了此项规定,于是大量的案件法官先是给予开庭审理,但迟迟不给予判决,并以此为延长审理期限的理由,事实上是滥用了该条款。西方谚语:“迟来的正义不是正义。”因此很有必要对该种现象给予纠正。

    再如:民事案件执行难。

    民事案件执行难一直是个老大难问题,但笔者在此还是要强调一下。新修改的《民事诉讼法》在这问题上也做了很大的改进,但实行效果还是差强人意,大多数案件还是因为被执行人财产状况不明或表面上无财产可供执行。于是部分执行法官把提供被执行人财产线索和信息完全转嫁到执行申请人身上,否则就推脱说法院无法执行。可是,一个普通的公民哪有如此大的权力去银行、证券、房产部门查询被执行人相关的财产信息?法律赋予了法院相关的公权力、司法调查权,其他相关部门是有义务配合的,但普通的公民是不具备这些权力的。执行法官转嫁的行为实质就是消极司法的表现,缺乏对当事人权利的重视,没有真正把当事人的事情做为其工作内容来处理和落实。

    五、现行法官制度的完善

    (一)完善法院系统内部的监督机制

    孟德斯鸠有一个著名的论断:“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”权利需要监督,不然就会造成滥用。法院系统应当设立专门的监督部门,成立专门的调查机构。目前各法院基本都设有专门的投诉电话、信箱等,但实际效果并不好。由于上下级法院有着千丝万缕的联系,所以其监督也只是形式上的监督,不能真正地去反映和揭露存在的一些问题和弊端。只有建立专门监督机制,加强监督力量,实现自上而下地监督,才能保证监督的有效,公开、公平。

    (二)建立当事人和代理人外部评价制度

    由于当事人、代理人从立案、审判、执行都参与其中,在整个诉讼过程中和法官接触最多的、最有发言权的莫过于他们。结案后或某一诉讼阶段终结后,可以由本案的当事人和代理人对办案法官作出评价,包括专业素质、服务、规范性等,同时把该评价表作为卷宗的附件装订,与卷宗其他内容长期保存、备案。该评价表应作为对法官工作考核的一个重要指标。

    (三)实行案件主审法官负责制,防止司法腐败

    英国著名哲学家培根曾有这样的至理名言:“一次不公正的裁判其恶果甚至超过十次犯罪,因为犯罪是无视法律,好比污染了水流,而不公正的裁判则毁坏法律,好比污染了水源。”司法腐败是司法改革急需解决的一个重要方面,怎样来杜绝这种权钱交易,托关系、走后门的现象呢?传统的做法都是上级法院发现后发回重审或依法改判,并没有进一步追究当时承办该案法官的责任,去探究发生这种情况的原因及动机,只有少许情形严重的才会移交司法审查。如:赵作海、佘祥林这样的具有严重社会影响的案件最终呈现在广大人民面前才去追究相关责任人。只能无奈地说,他们还算是幸运的!可究竟还有多少像赵作海、佘祥林一样被蒙冤却没被“平反”的人呢?这些问题是值得我们去深思的。当时为什么会出现如此大的冤假错案,法官在宣读判决书的那刹那,是否扪心自问过这样的判决公正吗?不能因为每天处理类似的刑事案件,就可以对人的生命、自由麻木了。正是因为你的这份判决,当事人及家属将面临的是多么大的一个打击:失去人身自由、社会对其否定性的评价、在监狱中内心的煎熬,这些都是无法用金钱来补偿的。你所做的一份判决不是简单的一纸文书,那是关系到法律在人们心中的形象和对国家法治公平正义的正确认识和理解。因此法官行使手中审判权的时候须格外慎重。

    (四)转变观念,实现真正的司法为民

    法官职业不同于普通工作,要求具有更高层次的正义性、公益性、社会性,要学会倾听自己内心最深处所发出的法律声音来审判和裁决,要以该职位为荣和具有很强的责任感。规范法官行为的相关制度已经建立起来,但如何来真正保证该制度执行和落实更符合人民的利益呢?只有这种司法为民的观念在大多数法官心中建立起来了,才会让他们发自内心的去执行制度,当部分法官没有执行时,大家会自觉地形成对其否定的评价,当然这种观念的形成需要一定的时间。

    法官作为裁判者,并不能直接地创造社会物质财富,但其所取得的工资报酬等都是来源于广大民众及企业、法人的所缴纳的税收。根据利益与责任对等原则,既然其收入取之于民,那么法官就应当通过实现合法裁判,稳定社会秩序,实现公平正义来服务于民众。

    (五)摆脱行政束缚,实现真正的司法独立

    我国宪法规定:“人民法院依照法律规定独立行使审判权,不受行政机关,社会团体和个人的干涉”。 司法裁判的力量何在?不在于有国家强制力保障它的实现,而在于它所独具的其他国家机关所无法比拟的公信力。这种超常的公信力源于司法机关的超脱。也就是说,任何人、任何组织都不得命令或者指示法官或检察官应该做什么、应该怎么做,法官、检察官只能是服从法律。4)

    首先:法官的选任由法院系统自身来规划和实施。我国自古以来就是司法行政一体化,地方父母官既是行政长官,也是保地方平安的司法审判人员,但时代在发展,社会在进步,民主与法治已不断地深入人心,为了追求最终的公平正义,必须把司法权从行政权独立出来,尤其是审判权。只有这样,才可以避免“权大于法,权自法出”。法院负责具体的录用职位和考核面试,完全从公务员的编制中独立出来,做到名正言顺,名实相符。只有从根上脱离了行政的束缚,才能实现真正的审判独立。

    其次:财政独立。经济是基础,设立专门的国家财政用于法院的支出。使法院有了经济保障后,才有可能不受制于其他部门和地方政府,才能有底气作出对一些行政主体不利的法律判决,才有可能实现真正的“民告官”,使行政法及行政诉讼得到贯彻和落实。

    六、结语

    总之,好的制度的建立是前提,但更为关键的是将制度不偏不倚的贯彻执行下去。法官制度是国家制度建设中一个重要的组成部分,保障着其他制度的执行,只有在现有的法官制度上继续改革和完善,才能实现依法治国,才能使社会主义法治道路越走越远,越来越光明。



 


(1) [1]引自《关于深化人民法院司法体制与工作机制改革的实施意见》。

(2)张永建:《论中国的法官制度建设》,法制与社会出版社。

(3)引自《中国法官4年流失2万:待遇低?》。

4))胡锦光:《司法的公信力源于司法的超脱》。